Энциклопедический словарь конституционного права - федерация

По способу образования Ф. может возникнуть либо путем создания входящими в нее субъектами (государствами) союза, оформленного договором (так, к примеру, возник в 1922 г. Союз ССР; при этом был заключен Договор об образовании СССР), либо путем преобразования унитарного государства в Ф. (например, в январе 1918 г. Российская советская республика  была объявлена Ф., но в вопросе о ее субъектах полной ясности не было до 1992 г., когда наконец было четко зафиксировано, что субъектами РФ являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область  и автономные округа). Возможно и создание государствами конфедерации с последующим ее перерастанием в федеративное государство,  что, однако, должно быть оформлено договором или конституцией нового государства.

Соответственно, в науке конституционного права по способу образования принято различать так называемые договорные и конституционные Ф. Первые образуются путем заключения договора, вторые путем принятия конституции нового государства. Однако деление это условно, поскольку в Ф. оба начала чаще всего переплетаются, т. е. сначала заключается договор или как-то иначе декларируется образование Ф., а затем это оформляется конституцией. При этом договор может либо стать частью конституции (причем как в неизменном, так и в существенно переработанном виде), либо вообще не найти в ней места в виде официальной части, а только отражаться в существе предписаний.

Оба варианта можно видеть в отечественной истории. Так, при создании СССР 30 декабря 1922 г. был заключен Договор об образовании СССР, затем принята Конституция СССР. Договор является ее составной частью, однако его текст был существенно переработан по сравнению с текстом Договора 1922 г. Преобразование Российской республики в федеративное государство было объявлено в январе 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (посвященной в целом характеристике нового общественного строя) и в резолюции 3-го Всероссийского съезда Советов "О федеральных учреждениях Российской республики". В Конституцию 1918 г. Декларация, объявлявшая Россию федерацией, была включена, хотя в Конституции был и специальный раздел общие положения Конституции РСФСР, где также давалась характеристика федеративного государства.

31 марта 1992 г. были заключены три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и, соответственно, республик, автономной области и автономных округов, краев, областей и городов федерального значения, объявленные единым Федеративным договором. При изменении Конституции 21 апреля 1992 г. положения всех трех договоров были в переработанном виде включены в Конституцию, однако постановлением VI Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. данный Федеративный договор был объявлен в целом составной частью Конституции. При подготовке новой Конституции РФ на последнем этапе, в мае-июне 1993 г., и проект Президента РФ, и проект Конституционной комиссии включали Федеративный договор. Однако при вынесении Президентом РФ проекта Конституции на референдум Федеративный договор был исключен из ее текста, хотя в содержании Конституции он отражен. Кроме того, в ч. 3 ст. 11 Конституции сказано, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами о таком разграничении. А в "Заключительных и переходных положениях" указано, что Федеративный договор действует, но в случаях несоответствия его положений Конституции РФ действует Конституция РФ.

Таким образом, хотя нынешнюю Российскую Федерацию и принято считать конституционной Ф., отрицать определенное значение Федеративного договора нельзя, особенно если учесть, что это постоянно подчеркивают представители многих субъектов РФ, особенно республик.

По субъектному составу различаются: Ф., состоящие из государств. Например: субъектами СССР были союзные республики государства; субъектами США являются штаты (в прямом переводе государства); субъектами ФРГ земли (в прямом переводе страны, государства); Ф., состоящие из автономных единиц. Например: при образовании РСФСР в 1918 г. провозглашалось, что в нее входят автономные областные союзы, которые со временем стали автономными республиками, автономными областями и автономными округами; соответственно, до 1992 г. был дискуссионным вопрос о субъектах РСФСР и о том, как быть с территориями, где проживает почти 100% русского населения, краями, областями, городами федерального значения, пока, наконец, и они были официально провозглашены субъектами РФ; Ф., состоящие из территориальных единиц. Этот вид Ф. перекликается с первым из названных выше, поскольку речь идет чаще всего о мононациональных государствах, в которых территориальные единицы до их объединения в Ф. были самостоятельными территориями (государствами) с единым по психологии и языку населением. Впоследствии и другие единицы входили в Ф. не по национальному признаку, а как территориальные образования (например, это характерно для США); Ф., состоящие из различных видов субъектов. Типичным примером является Российская Федерация.

По характеру связей между Ф. и ее субъектами различают Ф. с равноправными субъектами так называемые симметричные Ф., и Ф. с неравноправными (разностатусными) субъектами так называемые асимметричные Ф.

Вопрос о статусе субъектов чрезвычайно важен, иногда может быть болезненно острым. Например, на последнем этапе существования Союза ССР таковым был вопрос о статусе автономных республик. Многие из них полагали, что должны иметь такой же статус, как и союзные республики, т. естатус субъекта СССР. В 1990 г. были приняты законы СССР, которыми автономные республики были объявлены субъектами СССР. Однако это было неравнозначно воспринято теми союзными республиками, в состав которых входили автономные республики, поскольку получалось, что на союзном уровне голосами автономных республик можно было принять решения, в которых были не очень заинтересованы союзные республики (напомним, что в СССР было 15 союзных и 20 автономных республик). В проектах Союзного договора, который должен был оформить природу СССР на новом этапе развития, появилась формула о двух видах союзных республик: входящих только в СССР; входящих в СССР и в другую союзную республику. По всей вероятности, эта сложная и несколько искусственная конструкция привела бы к осложнениям в отношениях между двумя видами субъектов, если бы Союз ССР не прекратил свое существование.

В теперешней Российской Федерации вопрос о равенстве субъектов также не является простым, поскольку они в некоторых отношениях юридически не обладают адекватными характеристиками (республики имеют конституции, гражданство, более широкие права по распоряжению собственностью). Некоторые политические деятели утверждают, что асимметричная Ф. на данном этапе больше подходит для России. Но есть и противоположное мнение.

В Российской Федерации существуют и такие субъекты, которые входят в состав других субъектов. Это автономные округа. Всего их 10: из них девять входят в состав краев и областей РФ; Чукотский автономный округ  входит напрямую в Российскую Федерацию. Поскольку автономные округа входят также и в состав РФ, у них получается как бы двойной статус. Кое-где это приводит к обострению отношений с краями, областями, в которые они входят.

Ф. имеет все признаки, характерные для государства, конституцию, федеральное законодательство, федеральные органы государственной власти,  единые основы системы региональных органов государственной власти и местного самоуправления, систему экономических отношений, бюджет, финансовую и денежную систему, единые налоги, единые вооруженные силы  и правоохранительные органы,  единство статуса человека и гражданина, государственную символику и столицу.

По видам разграничения компетенции опыт федеративных государств дает разные примеры. Наиболее распространены варианты: вопросы ведения  Ф., вопросы совместного ведения Ф. и субъектов Ф., остальные вопросы в ведении субъектов Ф.; четкие полномочия Ф., четкие полномочия субъектов Ф. Но возможны также иные варианты: определенный круг вопросов в ведении Ф., остальные только в ведении субъектов Ф.; наоборот, определенный перечень вопросов Ф. в ведении субъектов, остальные только в ведении центра. Причем следует иметь в виду, что Ф. могут идти по пути определения по уровням так называемых предметов ведения, т. е. отраслей, сфер, групп отношений, либо более или менее четкого разграничения по уровням компетенции, т. е. полномочий конкретных государственных органов.

По характеру разграничения компетенции и обеспечения самостоятельности уровней управления Ф. могут быть весьма централизованными. Для таких Ф. даже возникло понятие "унитарная федерация". Возможны Ф. и с сильной степенью децентрализации, когда центру оставлен узкий круг предметов ведения, полномочий, остальное субъекты сохраняют за собой. Вопрос о мере соотношения возможностей центра и субъектов в федеративном государстве был и остается злободневным. Однако мировой опыт, а также пример собственной истории говорят о том, что федеративное государство всегда настроено на увеличение своего влияния. В то же время ослабление Ф. за счет изъятия у нее полномочий, собственности может привести к такому критическому пределу, за которым уже следует распад Ф. (см. также: Федерализм). (С. А.)